Brasil fora do Mapa da Fome: o papel das organizações locais na construção da segurança alimentar nacional

Caio Momesso

Doutorando em Ciência Política na USP e pesquisador do NDAC/CEBRAP e do INCT Participa

O Brasil saiu novamente do Mapa da Fome da FAO/ONU em 2025. Foi a segunda vez que o país alcançou este marco, a primeira sendo em 2014, mas agora melhorando as condições alimentares da população agravadas na avaliação de 2021, após o desmonte de políticas da área e por efeitos econômicos da pandemia. Sair do Mapa da Fome significa que, na média do último triênio avaliado, menos de 2,5% da população nacional viveu em situação de falta crônica de alimentos.

Entre os motivos indicados pela FAO para esse êxito, estão a retomada dos programas de compras públicas para a alimentação escolar, a reativação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e o controle de preços através do estoque de alimentos mobilizado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB). A reconstrução das políticas públicas do setor esteve acompanhada da volta da participação social, em especial com a recriação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), que havia sido extinto em 2019.

Fonte: FAO Hunger Map 2025.

Apesar da urgência do tema, o combate à fome não se trata de uma ação pública simples: diferentes fatores estão diretamente ligados à produção e à distribuição de alimentos, suscetíveis a efeitos inflacionários e adversidades climáticas, além de dependerem da coordenação entre diferentes níveis de governo. O planejamento e monitoramento das políticas se dão em âmbito federal, enquanto governos estaduais devem atuar como agregadores regionais e investir em infraestrutura e qualificação da produção. O financiamento de políticas sociais se dá por fundos setoriais, como da assistência social e da educação, e arranjos locais precisam ser estabelecidos para sua implementação, dando especial foco ao nível municipal de governo.

Circuitos curtos de alimentação tem sido a tônica desses arranjos que, como mostra o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), vêm buscando valorizar a cultura local no cardápio dos alunos e alunas. Em setembro do ano passado, foi aprovada a Lei nº 15.226/2025, que expande de 30% para 45% a obrigatoriedade de produtos da agricultura familiar nas compras públicas do programa. Esse tipo de mecanismo busca reduzir os produtos ultraprocessados e aumentar a qualidade nutricional da merenda escolar. Ao mesmo tempo, funciona como política de inclusão econômica, ao disponibilizar aos agricultores preços justos e previsibilidade de venda ao longo do ano.

Nestes arranjos locais, existe uma dimensão da política pública que o governo não alcança diretamente. Como não está entre as atribuições estatais produzir comida, esse tipo de política precisa necessariamente ser feita em parceria com atores sociais que possuem insumos para isso: terra, mão de obra e conhecimento técnico. Agricultores familiares se organizam em associações e cooperativas, incentivados pela necessidade de formalização dos seus empreendimentos e da ação coletiva para acessar os mercados institucionais, o que confere volume na oferta de alimentos exigido pelos contratos do PNAE.

Contudo, os tipos de capacidades necessárias para a implementação de políticas locais de alimentação não estão dadas. Muitas vezes são atravessadas por desigualdades que impactam as famílias do campo, seja em dimensões econômicas, de gênero, regionais ou educacionais. O acesso e a segurança jurídica da posse da terra também são fatores fundamentais. Não se trata apenas de produzir, mas garantir a qualidade e a constância na sua oferta. Conhecimentos na área de gestão, cooperativismo e relacionamento institucional estão entre as capacidades necessárias para que se possa participar dos editais públicos.

Por parte do governo local, é necessário uma série de competências nas áreas de contratualização, nutrição e coordenação para que estes arranjos sejam possíveis e atendam a realidade local. Muitas vezes, as prefeituras não têm mapeados os fornecedores capacitados para atender a sua demanda e acabam optando por grandes grupos econômicos. Decorre disso que, mesmo com a obrigatoriedade do PNAE, entre 2011 e 2022, em apenas três anos essa porcentagem esteve acima de 30% no agregado dos municípios brasileiros.

Então, como gestionar esse modelo de política, pensado em nível federal e que deve ser estabelecido diretamente nos territórios? Conduzimos uma pesquisa sobre o caso da COOPERCENTRAL VR, na região do Vale do Ribeira paulista, que nos indicou alguns aprendizados. O caso trata dessa cooperativa central, união de treze cooperativas e associações de diferentes tipos de público, entre agricultores familiares, quilombolas e indígenas, que reúne cerca de 1.200 famílias. O empreendimento conseguiu estabelecer contratos com mais de 3.000 escolas em municípios do estado, inclusive na capital, sendo considerado um caso interessante para aprendizados sobre a dinâmica associativa.

A pesquisa nos ajudou a entender que essas capacidades são construídas ao longo do tempo em processos pouco coordenados. Na reconstrução histórica que apresentamos, é possível verificar um acúmulo de aprendizado dos agricultores sobre como se relacionar com o Estado. Diferentes políticas influenciaram, cada uma a seu modo, a construção das organizações locais. Os agricultores, por sua vez, tiveram que se organizar e encontrar soluções para cada nova situação e oportunidade que chegava ao território – não sem passar retiradas vezes por frustrações em relação a metas de programas específicos.

Fonte: elaboração própria. Linha do tempo de 1995 à 2018.

Diversos programas de variadas agências e níveis de governo foram se desenvolvendo às vezes de maneira simultânea. São políticas nas áreas de sustentabilidade, economia solidária, inclusão produtiva e agricultura familiar que muitas vezes não dialogavam diretamente entre si. Sob a perspectiva dos agricultores, é possível entender um processo de construção de redes e complexificação organizacional que se desenvolve a partir de um acúmulo que acontece também no ambiente da sociedade civil, não apenas dentro das prefeituras ou órgãos estaduais de assistência técnica rural.

Aprendemos que o acesso ao PNAE, por exemplo, é o resultado de uma longa trajetória. O programa é entendido como o mais exigente em termos de contrato, e que para conseguir cumprir suas normas há um aprendizado inicial com o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) da assistência social, mais acessível à agricultores inexperientes. Ritmo de produção e organização coletiva são desenvolvidos e expandidos com a operação ao longo dos anos, profissionalizando as associações e cooperativas. 

Outro exemplo foi a possibilidade de acesso ao programa Microbacias II, do governo paulista em parceria com o Banco Mundial, voltado para investimentos em infraestrutura e equipamentos. O acesso ao crédito subsidiado só foi possível porque as organizações haviam sido reativadas e regularizadas anteriormente, demonstrando aptidão para o investimento na região.

O potencial econômico dos agricultores do Vale do Ribeira foi acompanhado também de sua capacidade política. Diferentes estratégias foram apreendidas e replicadas pelo grupo, como a participação ativa nos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural da região, obtendo ganhos como tratores coletivos e cessão de espaços pelas prefeituras. Em 2018, a atuação junto ao Conselho de Alimentação Escolar de São Paulo barrou a descontinuidade de seus contratos na troca de gestão municipal. A central de cooperativas ainda conta com atores responsáveis por articular com as prefeituras a abertura de novos mercados, apresentando sua capacidade de oferta e divulgando sua condução no PNAE.

Apesar de ser apresentado aqui apenas um caso referente à construção de arranjos locais, estudos da área indicam processos semelhantes em outras regiões do Brasil. Disso, temos que as políticas públicas desenhadas nacionalmente e construídas a partir da mobilização de atores rurais, em nível local, conseguiram alterar a realidade no campo. Por sua vez, essas têm alterado a alimentação e a segurança alimentar da população para melhor, além de fortalecer as associações e cooperativas da agricultura familiar. Esse processo muitas vezes aparece como não linear, mas com uma visão ampliada no tempo é possível perceber a mudança gradativa de cenário. 

Na aterrissagem das políticas públicas nos territórios, a contribuição das organizações locais não está apenas na preparação da terra e na produção de comida, mas também na construção das políticas e sua continuidade no tempo. É nesse espaço da sociedade civil que, muitas vezes, as intermitências do jogo político são superadas e processos são canalizados na construção de sistemas alimentares diversos.

O estudo completo sobre o caso, fruto da dissertação de Caio, pode ser acessado aqui. 

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* Este texto não representa necessariamente as opiniões do NDAC/CEBRAP.