“Climate Policy Makes Politics”: como o PlanClima SP impulsionou a mobilização da sociedade civil

A revisão do PlanClima SP mostra como uma política pública – mesmo com limitações e entraves – pode gerar mobilização social, conflitos e novas demandas por participação.

Alexandre Fontenelle-Weber*

Victoria Lustosa Braga*

A crise climática não produz somente impactos socioambientais. Ela também reorganiza conflitos, demandas e formas de participação política, à medida em que políticas públicas são pensadas para o seu enfrentamento – inclusive a nível local. No caso da cidade de São Paulo, a recente revisão do Plano de Ação Climática municipal (PlanClima SP) tornou visível esse processo: a existência do próprio plano fez com que organizações da sociedade civil, atores da academia e representantes do Legislativo passassem a se mobilizar em torno da política climática do município.

Esse movimento permite observar uma dinâmica conhecida nos estudos das políticas públicas: as políticas  não apenas respondem a conflitos políticos já existentes, mas também podem criar novos conflitos, atores e formas de mobilização. Como identificamos no exemplo paulistano, “climate policy makes politics”.

Cidades como arenas da política climática

A ação climática não envolve apenas escolhas técnicas sobre mitigação e adaptação. Ela também levanta questões sobre quem participa, quem é ouvido e quais interesses orientam as decisões públicas. Devido à multiplicidade de efeitos e à extensão espacial e temporal dos seus impactos, a crise climática produz nos indivíduos e grupos sociais uma série de ansiedades e preocupações que, por sua vez, se refletem em crescentes conflitos e disputas.

A partir desse pano de fundo, o contexto urbano tem emergido como um espaço importante para pensar o potencial de soluções climáticas transformadoras. Defensores dessa perspectiva argumentam que a dinâmica das cidades, considerada mais propícia às interações próximas entre um conjunto diverso de moradores, seria especialmente benéfica para qualificar processos democráticos e inclusivos de formulação de políticas.

Entretanto, é importante avaliar como isso tem ocorrido na prática, sobretudo considerando o caso brasileiro, no qual o envolvimento dos municípios com a temática climática ainda é relativamente recente, passando por uma evolução lenta e fragmentada desde a década de 1990. A inserção da mudança do clima como novo tema da agenda de políticas públicas é um objeto interessante para avaliar em que medida a expectativa de que políticas climáticas locais ampliem a participação social se verifica na realidade. 

São Paulo e o PlanClima: quando a criação da política pública é um gatilho para conflito e mobilização

Tomamos como exemplo o caso de São Paulo, no qual identificamos o surgimento recente de uma rede de atores da sociedade civil interessados na discussão da política climática local, em um cenário anteriormente marcado por baixa mobilização e participação.

Os últimos acontecimentos no município revelam um fenômeno há tempos explorado pela literatura: processos nos quais a política pública (policy) afeta a dinâmica e os conflitos políticos mais amplos (politics).

Como veremos, a formalização de um planejamento climático e, recentemente, a oportunidade criada pela sua revisão, fez com que os atores políticos, da sociedade civil  e da academia passassem a interagir de forma mais articulada  em torno de demandas de conteúdo climático, revelando como “policy makes politics”. Em um processo de retroalimentação, a política pública, por sua vez, foi então influenciada pela própria organização desses atores, que passaram a reivindicar maior participação da sociedade civil nos processos de revisão dos instrumentos climáticos do município. Assim, esse processo mostra também aquilo que Gurza Lavalle e colegas (2019, p. 43) formulam como “o caráter mutuamente constitutivo das relações entre Estado e sociedade civil”.

A institucionalização prévia da agenda climática em São Paulo: espaços restritos e pouca articulação social

A pauta climática foi introduzida na cidade de São Paulo, na passagem da década de 1990 para os anos 2000, sob influência de dinâmicas internacionais e atores transnacionais. Apesar da adoção de lei climática em 2009, a articulação de uma política pública sobre o tema enfrentou problemas e descontinuidades, contando com espaços incipientes e pouco institucionalizados de interação com a sociedade. A estrutura consultiva do Comitê do Clima, previsto em lei, historicamente privilegiou atores de governo e representantes de interesses econômicos, com pouca representação da sociedade civil. Isso fez com que o tema das mudanças climáticas tenha se firmado como algo distante dos atores sociais e da população.

Consulte o PlanClima SP 2021 no site da Prefeitura de São Paulo

A partir de 2018, foi conduzido um processo de planejamento climático, com participação social restrita, em parte devido ao contexto de pandemia que marcou a reta final da sua formulação. O resultado foi a publicação do PlanClima SP em 2021, instrumento responsável por estabelecer as metas gerais de combate à mudança do clima e sistematizar as ações de mitigação e adaptação a serem adotadas pela cidade até 2050, prevendo momentos periódicos de revisão a cada 4 anos. O Plano propõe dialogar com outros instrumentos municipais, especialmente com planos setoriais. Contudo, sua elaboração foi concentrada em um grupo reduzido de gestores da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente, o que tem dificultado essa transversalidade.  

A revisão do plano e os limites da participação

Em 2025, teve início o primeiro esforço de revisão e atualização do PlanClima, após os quatro anos iniciais de implementação serem marcados por dificuldades e entraves relacionados, principalmente, à implementação e acompanhamento das ações previstas. Nesse momento, identificamos que emergiu um interesse mais amplo da sociedade civil organizada em torno da política climática. A diferença em relação ao momento de elaboração do plano é que, na revisão, os atores sociais já tinham diante de si um instrumento existente, com metas, ações e lacunas identificáveis, o que tornou a disputa mais concreta. 

Houve um movimento inicial da gestão por parte da Prefeitura para convidar organizações interessadas a formarem um Grupo de Trabalho Participativo. Na prática, porém, a interação proposta tinha escopo limitado: consultar e validar propostas já formuladas pela equipe municipal.

Diante desse desenho limitado, os atores sociais mobilizados passaram a se articular para demandar maior participação na revisão. Foram formalizadas reivindicações de representantes da sociedade civil, da academia e do Legislativo, direcionadas à equipe responsável pelo plano, demandando a inserção de propostas específicas na revisão, assim como maiores informações sobre o processo e uma dinâmica de participação e interlocução mais estruturada – o que foi apenas parcialmente atendido. 

Evento de lançamento da Frente Parlamentar Direito à Cidade Sustentável, uma das frentes de articulação na revisão do PlanClima SP

Entendemos que, apesar de, em outros contextos, as políticas ambientais resultarem diretamente de ações coletivas protagonizadas por movimentos sociais e organizações da sociedade civil, em São Paulo, essa mobilização mais densa ocorreu justamente depois do lançamento do PlanClima, no momento de sua revisão, evidenciando efeitos de mobilização e conflito político gerados  pela própria existência do Plano. 

Dessa forma, o caso da institucionalização da agenda climática no município de São Paulo ajuda a observar, na prática, como políticas públicas e mobilização social se transformam mutuamente durante as interações entre Estado e sociedade civil.

Essa mútua constituição torna-se visível especialmente no aprimoramento das capacidades do Estado e da sociedade civil, embora com entraves. De um lado, o Estado buscou aperfeiçoar suas capacidades de desenhar instrumentos da política climática e, principalmente, de estruturar espaços de participação e interlocução com a sociedade civil na formulação e acompanhamento de suas iniciativas. Do outro, a sociedade civil, antes organizada de forma dispersa nessa agenda, expandiu suas capacidades de atuação ao se articular em redes e ações coletivas. No entanto, apesar do engajamento dos atores da sociedade civil ao longo do processo e de mudanças nas dinâmicas participativas do PlanClima, as possibilidades de participação nas ações voltadas a esse tema continuaram limitadas, contrastando com visões otimistas acerca do potencial democrático na ação climática local.

O caso do PlanClima SP mostra que políticas públicas podem produzir ou impulsionar novos atores, conflitos e formas de mobilização. Ao prever sua revisão periódica, o Plano abriu uma oportunidade política disputada por sociedade civil, academia e Legislativo. Ainda assim, a participação permaneceu restrita, indicando que políticas climáticas urbanas podem gerar mobilização e aprendizado institucional, mas não garantem processos decisórios efetivamente abertos.

*Alexandre Fontenelle-Weber e Victoria Lustosa Braga são doutorandos em Ciência Política pela Universidade de São Paulo e pesquisadores do NDAC/CEBRAP e do INCT-Participa.

** Este texto não representa necessariamente as opiniões do NDAC/CEBRAP.